進一步深化零基預(yù)算改革
零基預(yù)算的本質(zhì)及由來
零基預(yù)算是一種從零配置預(yù)算資金的預(yù)算編制方式，其核心是對所有支出“從零審視”，并按項目重要性和優(yōu)先級排序配置資源。與“基數(shù)+增量”預(yù)算編制方式不同，零基預(yù)算不依賴歷史預(yù)算基數(shù)，而是立足國家戰(zhàn)略需要，依據(jù)新預(yù)算周期項目實際資金需求來確定優(yōu)先順序與支出標(biāo)準(zhǔn)。支出審查是零基預(yù)算的重要流程，基于對基線支出的系統(tǒng)審查制定節(jié)約措施（包括戰(zhàn)略節(jié)約和效率節(jié)約），確保項目支出符合優(yōu)先級排序，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。零基預(yù)算的實施包括識別組織內(nèi)可以分析和決策的“決策單元”、確定描述決策單元目的和成本效益等內(nèi)容的“決策包”、評估并排序所有決策包以提出預(yù)算請求、編制反映批準(zhǔn)決策包的詳細(xì)運營預(yù)算等關(guān)鍵步驟。
零基預(yù)算并不是政府預(yù)算的最初形式，而是改革發(fā)展的必然結(jié)果。回溯歷史，零基預(yù)算的推行源于對傳統(tǒng)預(yù)算模式弊端的改革需求與現(xiàn)實財政壓力的雙重驅(qū)動。放眼當(dāng)下，推行零基預(yù)算改革源于多重現(xiàn)實因素。第一，我國財政收支矛盾加劇，傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式難以適應(yīng)財政收支差額擴大的趨勢，優(yōu)化財政資源配置需求迫切。第二，支出結(jié)構(gòu)固化問題突出，專項轉(zhuǎn)移支付占比高且存在“碎片化”現(xiàn)象，資金統(tǒng)籌難度大，制約重點領(lǐng)域財力保障能力。第三，債務(wù)風(fēng)險持續(xù)累積，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險任重道遠(yuǎn)，迫切需要通過實施零基預(yù)算改革來提升地方財政的可持續(xù)性。第四，國家治理現(xiàn)代化對財政管理提出更高要求，傳統(tǒng)預(yù)算編制模式難以滿足精準(zhǔn)化、動態(tài)化治理需求，須以零基預(yù)算改革來提升財政治理水平?；?br />零基預(yù)算改革實踐歷程
我國零基預(yù)算改革過程深刻體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機理，大致可分為三個階段。
1993—2013年為試點探索階段：我國首次提出零基預(yù)算可追溯至1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出的“改進預(yù)算編制方法，推行零基預(yù)算”。2000年開展中央部門預(yù)算改革，2007年《政府收支分類改革方案》進一步規(guī)范項目支出管理，但由于受到分稅制帶來的財政分權(quán)制約，這一時期的改革僅停留在技術(shù)層面。2014—2021年為理念推廣階段：2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）確立“全口徑預(yù)算管理”“跨年度預(yù)算平衡機制”和“花錢必問效”的理念，推動零基預(yù)算與績效管理密切結(jié)合，為零基預(yù)算改革奠定了法律基礎(chǔ)。2021年，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出要“打破支出固化僵化格局”，把零基預(yù)算上升到制度層面，這標(biāo)志著預(yù)算改革由局部試點邁向系統(tǒng)重構(gòu)。
2022年至今為全面推開階段：近年來，黨中央高度重視零基預(yù)算改革的進展。江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內(nèi)蒙古等地密集發(fā)布深化零基預(yù)算改革方案，均提出2025年起，編制預(yù)算時在全?。▍^(qū)）或部分地區(qū)實行零基預(yù)算編制。2024年中央經(jīng)濟工作會議后，中央財辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志提出“明年要在零基預(yù)算改革、部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移等方面爭取新突破”。2025年政府工作報告明確提出“開展中央部門零基預(yù)算改革試點，支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標(biāo)準(zhǔn)、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新”。目前的零基預(yù)算改革直擊“護盤子、守基數(shù)、爭資金”等難題，調(diào)整支出政策。
我國地方政府零基預(yù)算改革呈現(xiàn)多樣化的特征，既體現(xiàn)中央政策導(dǎo)向，又深度融合區(qū)域發(fā)展需求。綜合來看，各地的零基預(yù)算改革有以下特點：一是注重改革舉措的落地，如廣州市、湖南省將改革納入黨委、政府重點工作；二是抓牢技術(shù)，珠海市、甘肅省等地依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，對項目實施全方位追蹤管理；三是抓實績效，珠海市、安徽省等地將績效評價結(jié)果應(yīng)用到預(yù)算中，形成“低效無效資金只減不增”的剛性機制。當(dāng)然，共性的難題也是存在的，比如部門協(xié)同難、基層專業(yè)力量不足等。
深化零基預(yù)算改革的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
從預(yù)算制度層面看，分稅制框架下中央與地方事權(quán)財權(quán)的劃分模式導(dǎo)致地方財政對轉(zhuǎn)移支付高度依賴，而《預(yù)算法》及其實施條例中關(guān)于轉(zhuǎn)移支付配套資金的規(guī)定，客觀上強化了對地方預(yù)算的剛性約束；教育、科技等領(lǐng)域的法定支出掛鉤機制固化了支出結(jié)構(gòu)，與零基預(yù)算“以事定錢”的動態(tài)調(diào)整邏輯形成制度性沖突。國務(wù)院《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中明確提出“打破支出固化僵化格局”，但傳統(tǒng)“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式所形成的部門利益慣性，使得預(yù)算評審中的“路徑依賴”問題難以根本解決。
部分領(lǐng)域由于支出標(biāo)準(zhǔn)模糊，影響了零基預(yù)算的有效實施。比如，雖然有些地方財政部門在相關(guān)的“項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)規(guī)劃”中提出要進行分類分檔項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，但實踐中部分領(lǐng)域仍停留在靠主觀經(jīng)驗估算的階段，不利于準(zhǔn)確編制預(yù)算。財政部門雖然推行了財政云等信息化項目管理平臺，但目前大數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用等戰(zhàn)略目標(biāo)仍未充分實現(xiàn)，市縣以上層面的數(shù)據(jù)集成共享程度和縱向橫向領(lǐng)域的部門協(xié)作水平仍然有待提高，不利于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整。
預(yù)算績效管理在制度設(shè)計與運行效率之間仍然存在協(xié)同障礙。早在2018年黨中央、國務(wù)院就已提出了預(yù)算績效的“事前評估—事中監(jiān)控—事后應(yīng)用”全流程閉環(huán)架構(gòu)，而現(xiàn)實應(yīng)用中“事前評價”指標(biāo)設(shè)置對長遠(yuǎn)性、成本效益等側(cè)重不足，“事后應(yīng)用”評價結(jié)果與預(yù)算分配結(jié)合也缺乏約束力，導(dǎo)致“重評價、輕運用”的問題時有發(fā)生。同時，零基預(yù)算改革所需的跨部門協(xié)同治理機制尚未成熟，部門間數(shù)據(jù)壁壘、權(quán)責(zé)劃分模糊等問題，導(dǎo)致零基預(yù)算改革要付出較高的成本。這些都是預(yù)算績效管理“供給側(cè)”的制度設(shè)計、技術(shù)賦能與改革觀念之間的協(xié)調(diào)問題，需要財稅體制改革、法治建設(shè)、治理能力等方面的全面優(yōu)化。持續(xù)深化零基預(yù)算改革
全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的目標(biāo)昭示全面深化改革唯有邁步向前、不畏艱難險阻才能取得豐碩成果。深化零基預(yù)算改革的壓力最終將轉(zhuǎn)化為扎實做好各項工作的動力，必須持續(xù)深化零基預(yù)算改革。一是做好深化零基預(yù)算改革相關(guān)的制度、機制、技術(shù)、觀念的頂層設(shè)計。以體制機制設(shè)計打基礎(chǔ)，加強制度建設(shè)，建立規(guī)范合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)——項目預(yù)算編排要素、支出范圍、申請環(huán)節(jié)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、財政發(fā)展?fàn)顩r進行適時調(diào)整。這是為從“零”開始編制預(yù)算的合理性提供量化的規(guī)范支撐。同時，要以績效為導(dǎo)向管理，通過大數(shù)據(jù)手段實現(xiàn)支出全生命周期評價體系構(gòu)建，將預(yù)算投入與績效聯(lián)系起來。這樣才可能在事先績效、事中監(jiān)督、事后評價各環(huán)節(jié)中實現(xiàn)“預(yù)算—績效”關(guān)系的完整鏈條閉環(huán)。
二是創(chuàng)新協(xié)同治理機制。探索以財政部門為主導(dǎo)搭建“政策—項目—資金”聯(lián)動平臺，打破部門條塊分割。通過跨部門協(xié)作專班、競爭性分配機制明確資源配置優(yōu)先級，增強預(yù)算統(tǒng)籌能力。同時，推進數(shù)字化建設(shè)，依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)項目全生命周期數(shù)字化監(jiān)管，提升支出審查效率和透明度，為零基預(yù)算改革提供技術(shù)支撐。
三是培植改革內(nèi)生動力。加大專業(yè)培訓(xùn)力度，培養(yǎng)預(yù)算專家，增強各級管理人員零基預(yù)算觀念認(rèn)同。逐步建立激勵相容機制，把績效結(jié)果與部門預(yù)算緊密結(jié)合起來，提高主動參與零基預(yù)算改革的積極性。從“制度立標(biāo)、績效導(dǎo)向、協(xié)同破題、數(shù)字提能、理念夯基”的多維路徑上打造契合高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代預(yù)算管理模式。
