積極探索政府部門內部控制理論的意義
政府部門內部控制作為政府部門管理的組成部分，在政府管理中不僅發(fā)揮著約束、規(guī)范政府部門行為的作用，而且為政府部門審計降低成本、提高質量提供了條件。隨著社會經濟發(fā)展，政府與市場作用的重新界定，政府職能向社會管理和公共服務的傾斜，政府運作信息化的進展，公共事務管理主體多元化的發(fā)展，政府部門內部控制的理念、方式和范圍發(fā)生了變化，并成為最高審計機關國際組織研究的重點。我國金融機構和企業(yè)內部控制隨著對外經濟的發(fā)展加快了理論研究和實踐的步伐，相比之下，政府部門內部控制理論研究則剛剛起步，政府部門內部控制實踐滯后于預算管理體制、投資管理體制改革的發(fā)展和要求，并影響了政府部門預算執(zhí)行的效率、效果和規(guī)范性。研究政府部門內部控制，有助于完善政府部門管理，規(guī)范政府部門預算執(zhí)行，降低政府管理成本。具體來說，其意義包括：
一是促進我國政府部門體制改革的社會需要。政府是國家政權體系中依法享有行政權力的組織體系。一個政府自身建設的狀況，直接關乎其治理水平，關乎社會中諸多領域的發(fā)展。無疑，當前經濟、社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種突出矛盾與問題，與長期以來政府體制改革的不徹底、不到位有著密切關系。比如，當政府職能不清、運行成本高昂、身兼“裁判”與“運動員”于一身，則政府與市場的邊界必然模糊，調整經濟結構、改變經濟發(fā)展方式等時代使命，也必然難以完成；當官僚主義、形式主義等官場陋習與弊病，在行政系統(tǒng)當中還大有存在的土壤，則官員脫離群眾，失職瀆職，甚至濫用權力與貪污腐敗的情形，必然難以避免。同時，不到位的政府改革與建設，亦將成為制約經濟、社會領域改革的瓶頸。在我國，行政權力作為公權力的重要一支，還遠遠沒能得到有效的約束。“讓權力在陽光下運行”，也只是一個美好的愿景。今年的溫總理的政府工作報告特別強調：“沒有政治體制改革，經濟體制改革和現(xiàn)代化建設就不可能成功。” 政府部門自身的改革與建設，是我國政治體制改革重要內容。政府部門內部控制作為政府部門管理的組成部分，在政府部門管理中發(fā)揮著制約、規(guī)范行政行為的作用，有助于保證行政決策的科學性和可行性，有助于保證政府部門履行責任，有助于保證政府部門貫徹執(zhí)行相關法律法規(guī)，有助于保證管理人員和工作人員的素質和能力，有助于保證財政財務收支的真實、合法和效益，有助于保證政府部門信息的真實、可靠。因此，對政府部門內部控制構建與實施政策進行系統(tǒng)研究，形成有效的約束機制，是促進我國政府部門體制改革的社會需要。
二是制定我國政府部門內部控制規(guī)范體系的迫切需要。2006年7月15日，根據(jù)市場經濟發(fā)展需要和國務院領導要求加快建設中國統(tǒng)一內控品牌的指示精神，財政部會同國資委、證監(jiān)會等部門聯(lián)合發(fā)起成立企業(yè)內部控制標準委員會，合力推進我國內控體系建設。經過兩年多的攻堅努力，2008年6月28日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，同時公布了系列企業(yè)內控配套指引征求意見稿，標志著我國內控規(guī)范體系建設取得了重要的階段性成果。最近，將頒布系列應用指引、評價指引和審計指引。這標志著我國企業(yè)內控規(guī)范體系已經形成，我國內部控制規(guī)范制定的重點必將轉移到制定政府部門內部控制規(guī)范上來。因此，本課題研究可為制定我國政府部門內部控制規(guī)范體系提供政策建議，是制定我國政府部門內部控制規(guī)范體系的迫切需要。
三是提升我國政府部門內部控制水平的現(xiàn)實需要。隨著我國政治經濟體制改革的不斷深入和完善，內部控制框架的建立也逐漸為人們所重視。特別是進入20世紀90年代以來，政府部門、企事業(yè)單位以及各類營利和非營利組織，都越來越重視內部控制。但不可否認，我國政府部門內部控制的法律法規(guī)相對缺位，主要表現(xiàn)為兩方面，一方面沒有指導政府部門建立有效的內部控制制度的指南；另一方面也沒有對政府部門內部控制運行情況測試和評價的標準。政府部門缺乏對內部控制理念的深入理解，內部控制機制尚不健全。政府部門內控制度執(zhí)行比較困難。長期以來，我國政府部門以權謀私、違法行政、貪污腐敗等頑疾，目前倍受社會關注的政府部門數(shù)字“打架”（繼去年房價“上漲1.5%”的數(shù)據(jù)引起公眾質疑之后，國土資源部和財政部兩份關于去年土地出讓收入的統(tǒng)計再次生疑，因為這兩個數(shù)據(jù)相差了足足1700億元。），在行政系統(tǒng)中，公務消費不規(guī)范，奢侈浪費，行政成本高企，政府開支的不公開透明，政府部門預算和項目執(zhí)行的效率等熱點問題，都無不與政府部門內部控制的蒼白無力有關。十一屆全國人民代表大會財政經濟委員會建議財政部明年向全國人大報告基本建設、行政經費等社會關注的項目支出情況?，F(xiàn)在，曬曬政府部門行政支出不僅是公眾訴求，而是國家權力機構向政府財政部門提出了新要求，在財政部向全國人大提交的未來年度中央和地方預算的報告當中，須進一步細化預算科目，特別是要匯報社會大眾非常關心的行政運行經費。應當說，這是全國人大強化監(jiān)督的一個體現(xiàn)，通過加強和改進預算監(jiān)督來滿足民眾的期待。因此，本課題以我國政府門內部控制規(guī)范現(xiàn)狀為切入點，研究形成系統(tǒng)具有針對性的加強和改進政府部門內部控制的政策建議，是提升我國政府部門內部控制水平的現(xiàn)實需要。
四是彌補我國內部控制理論不足的客觀需要。國內外關于內部控制研究主要集中在內部控制基礎理論和企業(yè)內部控制領域，政府部門內部控制研究剛剛起步,或還沒有引起重視，有待從理論、方法、模型等方面突破。我以內部控制為主題詞篩選了2002-2009年的博士論文庫，找出了內部控制有關的博士論文17篇，都是寫企業(yè)有關的內部控制，關于政府部門內部控制研究方面的研究很少。因此，本課題首次對我國政府門內部控制構建和實施的政策進行系統(tǒng)研究，是彌補我國內部控制理論不足的客觀需要。
總之，積極探索政府內部控制建構與實施的政策，是社會、政府部門、理論界面臨的一項極其重要卻被長期忽視了的理論和實踐課題，值得深入研究。
