一、案例背景
自2010年起，國家頒布實施了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，并出臺了加速發(fā)展學前教育的文件，如《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》提出了財政投入要求；2011年，教育部、財政部頒發(fā)了《關于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》， 在該文件的引領和中央財政的具體措施下，各地也相繼出臺了有關學前教育專項投入的政策文件，并制定專項投入計劃、實施專項經(jīng)費投入項目。在2018年11月17號，國務院頒布了《學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，意見指出:到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學前教育。為了加強學前教育資金的管理，全面推進績效審計，2018年，國務院頒發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》，該文件提出要按照全面深化改革的要求，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題。中央與地方審計機關通過依法對學前教育專項資金管理的績效水平進行審計，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出相應的整改意見與建議，從而加強對學前教育專項資金管理機制的監(jiān)督，保證學前教育專項資金的經(jīng)濟性、效益性與效果性，全面推進我國學前教育事業(yè)的不斷發(fā)展。
二、學前教育專項資金績效審計項目介紹
（一）某市學前教育發(fā)展現(xiàn)狀某市學前教育發(fā)展主要存在總體發(fā)展不足、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、公益性和普惠性不夠、幼兒園辦園條件較差、辦園行為有待進一步規(guī)范等問題，與人民群眾對學前教育的需求還有較大差距。截止2017年底，某市共有幼兒園XXX 所，在園幼兒（含學前班）XXXXX人， 其中，公辦幼兒園 XXX所，在園幼兒XXXXX人；民辦幼兒園XXX所，在園幼兒XXX人。
從總體看，某市學前教育仍是全市各級各類教育的薄弱環(huán)節(jié)，學位供給不足仍是學前教育發(fā)展面臨的最緊迫問題。為貫徹落實黨的十九大“辦好學前教育”的要求，進一步推進落實《某市“十三五”時期教育改革和發(fā)展規(guī)劃》，進一步落實《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，促進學前教育持續(xù)健康發(fā)展，某市制定《某市第三期學前教育三年行動計劃（2018-2020）》，擬進一步解決某市學前教育由于起步晚、基礎差的問題，促進某市學前教育健康可持續(xù)發(fā)展。近三年，某市不斷加大對學前教育資金的投入，總資金投入超過XXXXXX萬元。在2018年-2020年期間中，某市學前教育專項資金投入成果顯著。 截止到2020年，全市共有幼兒園 XXX所，在園幼兒XXXXXX人，全市幼兒園老師總數(shù)從2017年的XXXX人增加到2020年的XXXXX人， 學前三年毛入園率從2017年的X%增加到2020年的X%，三年新增市級優(yōu)質(zhì)園累計合計為XXX所，極大的緩解了學前教育資源分配不合理的局面。
（二）學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計案例介紹
績效審計是為加強財政專項資金管理，提高資金使用效益，檢查財政專項資金項目的預期目標是否實現(xiàn)，項目是否可持續(xù)運行，幫助項目單位分析存在的問題，及時總結(jié)經(jīng)驗，改進項目管理措施，提高項目單位績效管理水平，為預算決策提供有力依據(jù)。某市學前教育專項資金績效審計是由某市教委發(fā)起，并組織開展的審計項目。以下分別從項目基本情況、目標、方法、重點、流程和結(jié)論四個方面對學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計案例進行詳細介紹。
1. 項目基本情況
某市學前教育專項轉(zhuǎn)移資金政策績效審計的對象是中央財政及市級財政批復某市的學前教育專項資金。資金用于以下5方面支出：支持在農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部新建、改擴建公辦幼兒園、改善辦園條件等，不得用于土地購置支出；通過政府購買服務、獎勵等方式支持經(jīng)區(qū)級教育部門認定的普惠性民辦幼兒園發(fā)展；支持企業(yè)事業(yè)單位、城市街道、農(nóng)村集體舉辦的幼兒園向社會提供普惠性服務；支持進城務工人員隨遷子女在流入地接受學前教育；支持在偏遠農(nóng)村地區(qū)實施學前教育巡回支教試點。
2、學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計的目標學前教育績效審計的目標具有多個維度，分別從政策的貫徹落實、預算編制及執(zhí)行、分類收費標準、以獎代補績效方面進行具體劃分。
（1）關注學前教育政策目標完成情況。審計調(diào)查幼兒園建設規(guī)劃情況，審查學前教育運轉(zhuǎn)和資產(chǎn)管理情況，分析相關的制度是否得以貫徹實施。審計學前教育目標的完成情況，分析普惠園不足的問題是否得到緩解。
（2）關注學前教育專項資金預算編制及執(zhí)行的效率與效果。依據(jù)學前教育資金管理辦法，分析資金投入、預算編制內(nèi)容及標準、預算執(zhí)行到位率、撥付及時率等，確認資金是否發(fā)揮作用。
（3）關注學前教育分類收費標準的合理性。比較公辦園、企事業(yè)辦園、民辦園的收費差異及管理情況，以學前教育專項資金補貼標準占幼兒繳費標準的比例衡量幼兒在園的實際成本，審查現(xiàn)有政策落實狀況。（4）關注學前教育專項資金績效。按照學前教育資金的類別，分別評價資金效益、以新增幼兒園數(shù)及規(guī)模評價建設類資金效益，以普惠性在園幼兒數(shù)增長情況評價補貼類資金效益，以在園幼兒數(shù)兌現(xiàn)數(shù)目評價資助類資金效益等。
3、學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計的方法
學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計主要對政策執(zhí)行、資源績效、行政效能等方面進行審計取證、分析與評價，所采用的績效審計方法主要包括以下三類。
（1）績效審計取證方法。審計人員采取的取證方法包括：檢查財政、教育部門以及幼兒園的與學前教育專項資金相關的文件資料；檢查幼兒園有形資產(chǎn)；觀察幼兒園整體運營與管理情況；與幼兒園園長以及老師進行交流，通過詢問方式獲取審計證據(jù)；通過重新計算方式編制計算表等。
（2）績效審計分析方法。在審計學前教育專項資金時，主要采用關聯(lián)分析法和學前教育績效審計的目標較分析法。關聯(lián)分析法指將財政數(shù)據(jù)與教育部門數(shù)據(jù)、幼兒園業(yè)務數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析，將上下級部門間的數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析，將財政與其他相關部門的數(shù)據(jù)進行關聯(lián)分析等，關注其存在的問題。比較分析法則將不同分析期的學前教育數(shù)據(jù)進行比較，將不同區(qū)域的一個或者多個幼兒園資金項目的實際效果與設定的學前教育政策目標進行比較，從而評價資金績效。
（3）計算機審計方法。運用審計軟件或者通用數(shù)據(jù)分析工具，對學前教育專項資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、支出明細進行分析，形成審計證據(jù)。對學前教育專項資金分配合理性、幼兒園規(guī)劃布局合理性進行績效審計時，可綜合分析學前教育投入數(shù)據(jù)、資金分配數(shù)據(jù)、幼兒園控制性規(guī)劃數(shù)據(jù)、幼兒園建設數(shù)據(jù)以及學前適齡兒童數(shù)據(jù)等，反映普惠性幼兒園的供給情況和資金落實情況。
4、學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計重點
申報環(huán)節(jié)審計內(nèi)容：審計教育主管部門是否制定總項目規(guī)劃和資金管理辦法、項目是否按 規(guī)定程序申請設立、是否按申報要求提交申報材料、所提交文件、材料是否真實績效目標設立項目考核完成情況（設立的績效目標是否與項目目標相關，是否按設立的績效目標進行考核）。
分配環(huán)節(jié)審計內(nèi)容：審計學前教育專項資金下達的及時性和分配的合理性。重點關注：上級及本級資金到位率和及時率。各個幼兒園是否按照申報材料中安排將預算分派到各個項目中；專項資金形成實物資產(chǎn)是否按國有資產(chǎn)要求進行資產(chǎn)管理,及時建卡建賬,專人管理,定期盤點,按程序處置等。使用環(huán)節(jié)審計內(nèi)容：審計學前教育專項資金用途是否?？顚Ｓ?，是否存在違法違規(guī)行為；審計查閱賬本、憑證，包括單位的總賬、明細賬及輔助賬等進行核查，對項目的資金來源及去向進行分類整理；審計項目檔案。審計各樣本點項目實施檔案資料，了解項目的執(zhí)行情況。
管理環(huán)節(jié)審計內(nèi)容：審計學前教育專項資金的使用是否有相應的資金管理、使用制度及使用效果標準；項目管理制度或辦法是否合法、合規(guī)、完整；項目具體實施部門的項目實施是否符合園舍建設、玩教具配備、幼兒資助、幼兒園獎補項目管理制度或辦法規(guī)定項目調(diào)整及支出調(diào)整手續(xù)是否完備；項目招投標資料、合同書、驗收報告、技術(shù)鑒定、資金審計等資料是否齊全并及時歸檔。后續(xù)評估環(huán)節(jié)審計內(nèi)容：是否完成項目申報時提出的績效目標；預算項目資金是否執(zhí)行完成；幼兒資助資金是否及時到位，預算項目資金是否執(zhí)行完成；公辦幼兒園數(shù)量和在園平均幼兒數(shù)是否增長，布局規(guī)劃是否完成；以及可持續(xù)影響。
5、學前教育專項資金認定條件和標準根據(jù)有關規(guī)定對學前教育專項資金認定條件和標準參考如下：
申請市級補助資金的幼兒園應滿足以下基本條件，收費項目和標準不高于公辦幼兒園政府指導價的普惠性幼兒園(包括中小學附設幼兒班、幼兒園；幼兒園或事業(yè)單位附設普惠性社區(qū)辦園點)；民辦幼兒園注冊登記性質(zhì)為非營利性；幼兒園不得設立多種保教費收費價格標準，或以開辦特色班、興趣班等形式另行收費。生均定額補助政策的認定
對普惠性幼兒園按照XXX元/生.月給予生均定額補助， 補助兒童基數(shù)按照秋季招生年齡滿3歲的在園兒童數(shù)核定。畢業(yè)班兒童離園后次月不再計入補助基數(shù)。秋季學期新招兒童從當年9月計入補助基數(shù)。租金補助政策的認定
對通過租賃場地新舉辦普惠性幼兒園(包括舉辦分址分部)給予租金補助。補助標準不高于X元/平方米.天，實際租金低于市級補助標準的據(jù)實補助。普惠性幼兒園通過租賃場地遷址的，按照租賃場地比原址增加面積核定補助基數(shù)。租賃場地應符合各區(qū)學前教育發(fā)展規(guī)劃和幼兒園布局規(guī)劃，達到普惠性幼兒園辦園標準。租賃場地價格需經(jīng)具備資質(zhì)的第三方價格評估機構(gòu)進行評估。享受租金補助政策的幼兒園應與租賃場地的所有權(quán)人簽訂長期租賃意向性協(xié)議，并按照相關法律規(guī)定簽訂租賃合同。
擴學位補助政策的認定
普惠性幼兒園新增學位，按照XXXX元/生的標準給予一次性擴學位補助，用于彌補辦園成本支出。新建改擴建(含擴班)幼兒園須列入各區(qū)三期行動計劃擴增學位臺賬，根據(jù)幼兒園擴增學位任務數(shù)給予一次性擴學位補助；存量幼兒園當年秋季學期小班招生人數(shù)同比上年秋季學期增加，按照增加人數(shù)給予一次性擴學位補助。幼兒園在園兒童數(shù)量低于以前年度在園兒童數(shù)量的，新增兒童不享受擴學位補助政策。普惠性幼兒園一次性獎勵政策的認定
非普惠性幼兒園降低收費價格轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園，按照XXXX元/生的標準給予一次性獎勵，用于彌補辦園成本支出。補助基數(shù)按幼兒園申請補助當月在園兒童數(shù)核定。?非普惠性幼兒園可在正式轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園前向區(qū)教委申請一次性獎勵，同時承諾在一年內(nèi)轉(zhuǎn)為普惠性幼兒園，并在民政部門注冊登記為非營利性幼兒園。
6、學前教育專項轉(zhuǎn)移支付資金政策績效審計流程
根據(jù)某市2021年審計項目計劃，某市教委派出審計組，自2021年6月15號至7月6號，對該市學前教育專項資金使用情況進行了審計，對重要事項進行了必要的延伸和追溯。審計主體：某市教委
審計對象：2018年―2020年某市教委、各區(qū)公辦園和普惠性民辦園等單位的學前教育政策執(zhí)行或者和學前教育專項資金績效審計有關的事項。審計總體目標是：立足資金看規(guī)范，超越資金看績效，跳出資金看體系。一是通過了解、計算、分析、衡量項目投入、過程、產(chǎn)出、效果涉及的各項指標，客觀公正地反映某市教委2018-2020年支持學前教育發(fā)展項目資金實際使用和產(chǎn)出的績效狀況，為今后該項目實施方向及管理方式的改進提供指導，逐步樹立以結(jié)果為導向、講求績效的觀念。二是通過評價、總結(jié)項目實施的做法、經(jīng)驗和教訓，提出改進措施和建設性意見，為項目績效管理提供決策參考及政策制定依據(jù)。三是通過績效評價工作，培訓績效評價隊伍，構(gòu)建財政資金項目績效考評機制。
審計范圍：對2018-2020年某市財政安排市教委管理的學前教育專項資金XXXXXX萬元開展專項資金審計。學前教育專項資金績效審計流程分為審計計劃階段、審計實施階段、審計報告階段四個階段。
（1）審計計劃階段6月2號至6月11號為審計計劃階段。市教委組建了學前教育專項資金績效審計工作小組，項目組由20名審計人員構(gòu)成。按照審計程序，首先是了解被審計單位及其環(huán)境，并執(zhí)行了審前調(diào)查程序。審計組收集了某市學前教育專項資金項目立項文件、項目預算資金材料、項目工作總結(jié)，完成了項目基礎信息表。在項目基礎信息表的基礎上，制定具體審計計劃，包括審計目標、審計范圍、審計內(nèi)容、審計重點、 實施步驟等，項目組負責人對績效審計的工作任務進行分解，設計座談會提綱、資料清單、任務清單和相關表格，最終形成完整的績效審計計劃，指導各項目小組按相同標準、步驟規(guī)范化進行績審計活動。審計組在完成了準備工作后，向區(qū)教委及幼兒園下發(fā)審計通知。
（2）審計實施階段6月15號至7月6號為審計實施階段。根據(jù)區(qū)域劃分，將審計工作小組劃分為6組，負責現(xiàn)場審計。審計實施階段的主要工作為按照既定的審計計劃，執(zhí)行審計程序，收集審計證據(jù)，編制審計工作底稿。在審計實施階段，審計組主要采取傳統(tǒng)的財務收支審計方法，比如：詢問、觀察、檢查、分析等。收集了項目相關資料，并且通過與項目實施人員、財務人員進行面訪座談，找出問題，并針對存在的問題給出相關建議。在實施項目的過程中，審計人員根據(jù)收集到的各種審計證據(jù)，分析審計證據(jù)，編制審計底稿。完成績效審計底稿后，與區(qū)教委進行溝通，就特殊事項進行了交流，收集并分析教委的意見。
（3）審計報告階段7月7至7月30號為審計報告階段。通過對收集到的資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果進行 比對和交叉驗證后，確定用于繼續(xù)分析和評價的證據(jù)，采用變化分析，通過比較指標的實際情況與預期數(shù)據(jù)對應程度，最終確認審計結(jié)果。對初步確定項目績效的審計結(jié)果進行逐級復核、匯總、分析，核查審計工作中是否存在重復和遺漏的情況。在此基礎上，撰寫項目績效審計報告初稿。在同被審計單位充分交換意見并作必要的修改后，出具績效審計報告。將出具的績效審計報告交送某市教委。
（三）經(jīng)驗與體會
1、注重選項和審前調(diào)查工作
績效審計與傳統(tǒng)審計不同，范圍較廣，評價指標、標準因?qū)徲嬳椖坎煌?，因此開展績效審計前對審計項目的了解和審計重點的把握尤為關鍵。本次審計，由于缺乏學前教育事業(yè)發(fā)展的相關量化指標，因此審計組在審計調(diào)查階段投入了相當大的時間和精力，不僅走訪了區(qū)教委，而且還走訪了公辦學校、民辦學校等，以準確判斷審計的重點內(nèi)容，審計結(jié)果表明，找準審計重點有利于審計人員合理安排審計時間，為順利實施審計項目做好準備工作。
2、關注非財務資料績效審計在審計財務資料的基礎上，更加注重業(yè)務資料和其它相關資料，通過審閱大量的業(yè)務資料，為審計評價或發(fā)現(xiàn)問題提供依據(jù)，本次審計，除了查閱被審單位的財務資金使用管理情況，還關注了許多非財務資料，如學生花名冊和學籍管理，租金評估等方面的資料，這些資料對發(fā)現(xiàn)日常管理和運作機制問題發(fā)揮了至關重要的作用。
3、計算機輔助審計審計人員通過AO現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)軟件，一是對區(qū)教委的學前教育專項資金核算賬套進行審查分析，并統(tǒng)計相關數(shù)據(jù)，了解區(qū)教委的資金走向及對學前教育資金使用的合規(guī)性。二是對大量相關電子數(shù)據(jù)進行采集和分析，確保了采集分析的準確性，又減輕了審計人員的現(xiàn)場工作壓力，提高了審計工作效率。
